PAS, ondernemen en het sp(r)ook(je) van een NB-vergunning

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS). U heeft er waarschijnlijk wel eens van gehoord of over gelezen. Het PAS zou zes jaren in werking zijn – te weten van 1 juli 2015 tot 1 juli 2021 – met de nadruk op ‘zou’. Want inmiddels is het PAS alweer bijna drie jaar geleden (op 29 mei 2019) buiten werking gesteld door de Raad van State.

Doelstellingen PAS

Maar wat was het PAS ook alweer? En waarom is het PAS buiten werking gesteld?

Om deze vragen te beantwoorden, pakken we ook de doelstelling van het voormalige PAS er even bij.

Het PAS had een tweeledige doelstelling.

1. Het realiseren van de natuurdoelstellingen van de stikstofgevoelige Natura 2000- gebieden.
2. Om toestemmingsverlening mogelijk te maken voor activiteiten die stikstofdepositie op de stikstofgevoelige Natura 2000- gebieden veroorzaakten met een verlichting van de lasten van initiatiefnemers in het kader van het vergunningsverleningstraject (hierover later meer).

In de PAS-periode zouden initiatiefnemers van activiteiten met een beperkte stikstofdepositie (> 0,05 mol/ha/jaar en < 1,0 mol/ha/jaar) op Natura 2000-gebieden (niet zonder voorwaarden), door middel van een melding aanspraak kunnen maken op de voormalige ‘voorraad’-pot gevuld met zogenaamde ontwikkelingsruimte. De stikstofdepositieruimte.

Anders gezegd, initiatiefnemers hoefden geen Wnb-vergunning (of voor 1 januari 2017 een NB-vergunning) te hebben en/of kregen nul op rekest bij aanvraag van een NB-vergunning. Want een (PAS-)melding onder de Wet natuurbescherming volstond, aldus het bevoegd gezag.

Zuur, omdat de PAS dus buiten werking is gesteld. Temeer nog voor de initiatiefnemers die wel graag een NB-vergunning wilden hebben, bereid waren daarvoor te betalen, maar waaraan het bevoegd gezag geen medewerking verleende. Want er bestond immers de mogelijkheid om een PAS-melding te doen. Echter, deze groep initiatiefnemers verkeert nog altijd in grote (rechts)onzekerheid. Alsof dat nog niet erg genoeg is, zit hun bedrijf als gevolg hiervan ook nog eens ‘op slot’.

PAS-melder wordt PAS-slachtoffer

Mijns inziens mogen we wel stellen dat het PAS niets anders is geweest dan een eenvoudige manier van onze overheid – op wie iedereen zou mogen vertrouwen – om economische ontwikkeling mogelijk te maken, zonder daarbij vooraf de (negatieve) effecten voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden met zekerheid te hebben uitgesloten.

Mag ik constateren dat de ervaring ons inmiddels leert dat de (beoogde) lastenverlichting voor initiatiefnemers zich heeft vertaald in een voor hen hachelijke situatie? Het wordt per slot van rekening steeds duidelijker dat de lasten c.q. misgelopen opbrengsten bij initiatiefnemers in schril contrast staan tot de eerdere ‘verlichting’ van lasten.
Dit alles door:

• niet langer geldige (maar wel goedgekeurde) PAS-melding;
• opgelopen vertraging in het vergunningsverleningstraject;
• het (uiteindelijk) niet verleend krijgen van een natuurtoestemming.

Dan heb ik het nog niet eens over de emotionele schade die men hiervan ondervindt.

Wellicht kunt u zich voorstellen dat er veel onzekerheid is over de (familie)bedrijfscontinuïteit. Te denken valt aan initiatiefnemers die uitbreiding/ontwikkeling hebben gerealiseerd. Of nog een stapje daarvoor, men is hieraan voorafgaand (onomkeerbare) financiële verplichtingen aangegaan, maar beschikt sinds de PAS-uitspraak niet (langer) over een rechtsgeldige natuurtoestemming. En dus kan de beoogde wijziging van activiteiten, dikwijls een uitbreiding/ontwikkeling, niet zonder meer doorgang (blijven) vinden.

Het blijft verbazingwekkend dat de PAS-melders te goeder trouw hebben gehandeld, terwijl juist zij nu de negatieve gevolgen ondervinden.

Legalisatie van PAS-meldingen?

De PAS-meldingen worden toch gelegaliseerd?
Ja, onze voormalig minister van LNV, mevrouw C. Schouten, heeft in de wet laten opnemen dat de PAS-meldingen worden gelegaliseerd.

Hoe zat het dan met een PAS-melding? Dit was voorheen toch ook bij wet geregeld?
De PAS-melding is nu niets meer waard. In hoeverre kan en/of mag men nog vertrouwen op de toezegging, het laten opnemen in de wet en de uiteindelijke uitvoering van de legalisatie? De overheid heeft drie jaar uitgetrokken voor het oplossen van het probleem. De kans is groot dat dit niet slaagt.

Rechtbank Oost-Brabant lijkt dit in een recente uitspraak kracht bij te zetten¹. Voordat legalisatie kan plaatsvinden, dient er stikstof beschikbaar te komen vanuit genomen en nog te treffen (bron)maatregelen. De beschikbaar gemaakte stikstof belandt in de stikstofbank(en). In mijn eerdere blog Stikstofbank en praktijkvoorbeeld ‘stalmaatregelen’ leest u meer hierover.

Pas dan kan de stikstofdepositieruimte worden uitgegeven aan, in dit geval, PAS-melders. Maar het lijkt niet ondenkbaar dat de benodigde depositieruimte niet of niet tijdig beschikbaar komt, dus niet in de depositiebank landt. Al met al voorzie ik hier een behoorlijke uitdaging. Zeker daar waar de behoefte aan stikstof groot(s) is, komt er, naar verwachting, weinig stikstof (uit veehouderij) beschikbaar.

In het kader van een PAS-melder en het legalisatieprogramma, heeft de Rechtbank Oost- Brabant uitspraak gedaan die interessant is voor de stikstofpraktijk.

PAS-melder nu illegaal in werking?

De rechtbank gaat met de uitspraak¹ in op een PAS-melder die nu (door afschaffing PAS) feitelijk illegaal in werking is. Hierop is een verzoek tot handhaving ingediend. Het bevoegd gezag weigert handhavend op te treden, want er is sprake van zicht op legalisatie. De rechtbank is van mening dat een verwijzing naar het legalisatieprogramma te algemeen is. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

Ten aanzien van het begrip ‘concreet’, wordt een verwijzing gemaakt naar:

• de hoeveelheid depositieruimte die beschikbaar komt;
• de (afzienbare) termijn waarbinnen deze beschikbaar komt;
• de vraag of deze PAS-melder ‘de meest gerede kandidaat’ is om met voorrang depositieruimte toebedeeld te krijgen.

Stel, een willekeurige PAS-melder wordt gelegaliseerd, zonder dat concreet zicht op legalisatie bestaat, dan zal de (PAS-)geschiedenis zich herhalen. Er zou dan weer stikstofruimte worden ’toebedeeld’ aan de PAS-melder, die een bepaalde activiteit met stikstofdepositie tot gevolg (niet zonder voorwaarden) kan en mag ontplooien, zonder dat op voorhand significant (negatieve) effecten voor de stikstofgevoelige natura 2000-gebieden uitgesloten zijn.

In de uitspraak gaat de rechtbank in op de kwestie of er voor de PAS-melder nog andere manieren zijn om een natuurvergunning te verkrijgen. Een gedachtegang van de rechtbank vertaalt zich in een suggestie om de PAS-melder extra beschermingsmaatregelen te laten treffen, bv. emissiereducerende maatregelen. Dit jaagt de PAS-melder (in dit geval een veehouderij) nogmaals op kosten, terwijl het hem geen (direct) financieel rendement oplevert.

Creëren van een win-winsituatie

Het blijft de kunst om in kansen en oplossingen te denken. Dit is (agrarisch) ondernemers op het lijf geschreven. De ‘winst’ ziet dan op het weer met een gerust hart kunnen continueren van diens bedrijf(svoering), mits de vergunning is verkregen.

Met de wetenschap dat er vele miljarden euro’s beschikbaar zijn/komen voor de aanpak van de stikstofproblematiek, zou er toch een adequate oplossing gevonden moeten kunnen worden waarbij een win-winsituatie ontstaat voor PAS-melder én natuur. Hoe kunnen we zo’n situatie creëren?

Er zou gekeken kunnen worden naar de suggestie van de rechtbank, die ziet op het door de PAS-melder treffen van extra beschermingsmaatregelen. De overheid zou (een deel van) het beschikbare miljardenbudget kunnen aanspreken, om dit vervolgens in te zetten voor investering in emissiereducerende maatregelen². De natuur zal snel(ler dan de huidige doelen) in een betere staat van instandhouding verkeren, terwijl gelijktijdig een eind komt aan de penibele situatie van de PAS-melders.

De overheid heeft een fout begaan door het PAS ooit in werking te stellen. Het zou onze overheid sieren als zij haar eigen fout herstelt. Dit komt het vertrouwen van de PAS-melders in hun eigen overheid ook ten goede.

Koppeling stikstofbank en legalisatieprogramma
Zo het er nu naar uitziet is er geen ontkomen aan de koppeling tussen de (vulling van de) stikstofbank enerzijds en het legalisatieprogramma (uitgifte van stikstof aan de PAS-melders) anderzijds.

De vraag is hoe men te zijner tijd om zal gaan met de situatie waarin niet of niet tijdig stikstof beschikbaar komt voor de PAS-melder(s). Hier kom ik in een volgende blog op terug.

^{1 Uitspraak ECLI:NL:RBOBR:2022:670, Rechtbank Oost-Brabant, SHE 21/3180 (rechtspraak.nl)}

^{2 Dit zou kunnen worden doorgetrokken naar een breder ‘publiek’, teneinde de stikstofproblematiek versneld op te lossen.}